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加强对出租车运营的规范管理是我市推动科学发展、促进社会和谐的必然要求，是新一轮全国文明城市创建的重要内容，也是保障和改善民生的实际举措。能否对出租车运营情况实施科学有效管理，直接关系社会和谐稳定大局。在审计实施前，我市出租车管理及运营情况总体是好的，但也存在一些影响社会和谐稳定的问题和隐患，本市主流媒体和广大民众呼声强烈。为此，根据《中华人民共和国审计法》，我们于2007年1月25日至11月19日，对市区出租车管理及运营情况进行了专项审计调查，重点调查了南站广场区域的管理状况。针对有关问题，我们作了一些粗浅思考。
一、宁波市出租车管理及运营基本情况
（一）车辆及从业人员情况
我市6区出租车辆、车型及从业人员情况见下表：
类别
区域
车
辆
数
（辆）
企
业
数
（家）
企业车辆数
（辆）
企业车辆所占比例
个体车辆数
（辆）
个体车辆所占比例
从业人员数（人）
从业人员学历
（人）
车型
分布
主城区
（含鄞州、北仑、镇海、大榭）
3551
21
2255
63.5％
1296
36.5％
8877
高中及以上：4705
初中：3728
初中以下：444
捷达、桑塔纳占90.65％
（二）管理部门有关情况
宁波市公路运输管理处（以下简称市公管处）是市交通局下属自收自支事业单位，负责全市出租车行业管理。经费来源主要是运管费返回和养路费的手续费，编制132人，临聘110人。市六区出租车统一经营管理区域，统一运力投放，统一经营管理标准和规范。现行运价为2004年11月调整确定，起步价为3公里8元，每车公里租价为1.8元。没有实行拥堵折合计价，并于2006年7月28日起每趟次收1元燃油附加费。出租车经营模式有公司自营、个人买断挂靠、个体挂靠、个体联合经营、个体经营5种，公司自营车有840辆；占23.7%。
全市共设置出租车临时停靠点596个，并在南站建造出租车候客亭。还成立了出租车服务中心、出租车权证交易中心、代班服务中心等下属机构。
（三）有关法规和行业规章制度情况
宁波市人大在1997年出台《宁波市出租汽车客运管理条例》，并于2001年、2003年先后两次作了修改；宁波市政府1999年出台《宁波市出租车客运管理条例实施细则》；宁波市公管处相继出台《宁波市出租汽车客运企业质量信誉考核办法》、《宁波市出租汽车驾驶员客运资格证管理办法》、《宁波市出租汽车星级驾驶员管理规定》、《宁波市客运出租汽车驾驶员职业道德规范》、《宁波市客运出租汽车车容车貌规范》、《宁波市客运出租汽车驾驶员违法行为记分标准》等规定。
二、宁波市出租车管理及运营中存在的主要问题
（一）权证高价交易，行业隐患较大
宁波市在出租车营运权管理上经历了从无偿使用到有偿使用的转变过程。1994年以前实行无偿使用的开放性行政审批制，1994年后对出租车投放实行营运权有偿使用。分别于1994年、1995年、1997年以拍卖方式在全市范围内投放了177辆出租汽车，其中1997年拍卖的100辆出租车营运权均价达38万/辆，最高价43万/辆，创下当时的全国之最。
1998年2月，《宁波市出租汽车客运管理条例》颁布实施，以法规形式明确规定客运出租汽车营运权实行有偿使用。据此，市公管处于1999年对原以行政审批方式投放的2711辆出租车收取每辆1万元，并对1998年以前所有出租车以15年期限实行了营运权使用年限的统一。自2001年开始，又在全市分3次陆续投放了840辆出租车，有偿使用费也分别降为每辆25、20、15万元不等。
尽管宁波市交通部门采取了许多积极措施，出台《宁波市客运出租汽车营运权管理规定》，成立出租汽车营运权交易评估中心，建立营运权交易价格评估制度，使交易双方明确车辆营运权的实际价值，提高交易的风险意识。并专门制作了出租车交易承诺书，交易双方都在承诺书上签字。如近期评估中心的出租车评估价为22万元/辆，交易双方也都在承诺书上签字承担风险。但因一些出租车从业人员存在着经营期到期政府不会收回使用权的心态，导致市场实际交易价格达到80余万元。这种高额交易行为给行业发展带来严重隐患。首先，加大了运营成本。高价转让带来的必然结果是高额的承包费用，车主和驾驶员为了收回成本，必然想方设法赚取利润，甚至不惜违规经营。其次，增加了经营风险。以2013年最早到期的车辆为例，按照目前80余万元的交易价格测算，在尚余6年左右的时间内不可能收回成本。再次，影响行业的稳定和健康发展。交易价格越高，经营成本越高，营运期限到期后，如果不及时采取有效措施，就可能出现群体性事件，给行业和社会带来较为严重的负面影响。
（二） 经营业户监管困难，服务质量不稳
宁波市出租车行业经营业户小、散、弱问题突出，市区现有出租车公司21家，其中运力规模在100辆以上的公司只10家，运力规模在200辆以上仅3家，最大的公司也只有267辆出租车。公司车辆总计2265辆，其中自营车仅840辆，其它多为挂靠车，还有1286辆个体车辆。
出租车公司、车主、驾驶员三者缺乏发展的共同动力与市场竞争力。营运权证私下交易不规范 ，抬高了运营成本，经营者急于短期回收投资，一味追求利益的最大化而忽视了服务质量。如：晚高峰时段（下午5至6点）和上下班高峰期打的难；南站、飞机场拒载时有发生；晚间10点后不规范经营的现象更加严重。调查显示，市区出租车有效里程利用率达到61.34％，单车日均营业额达到677.8元，这两个指标明显高于同类城市。根据《城市道路交通规划设计规范》（GB50220-95）规定，大中城市出租车配置最低标准为20辆/万人，目前全国大中城市每万人出租车平均拥有量达到30辆，而宁波市区仅为19.8辆/万人，大大低于全国平均水平。在出租车运力不足的情况下，容易出现拒载、服务不主动、违规违章载客等问题，同时，也为“黑车”提供了生存空间。
（三）管理定位模糊，机制体制不顺
出租车主要服务层次与对象定位模糊，供求关系不平衡。出租车与公交车服务消费对象定位没有区别，两者运价也没有高低之分，造成了几乎完全相同的乘出租车与公交车的消费群体。再加上运价低于附近其它城市（宁波市出租车起步价为3公里8元，每公里增加1、8元；杭州是3公里10元，每公里增加2元）。在上班高峰期、节假日等特殊时间段和车站、机场、码头等主要路段，打的难已经司空见惯。调查表明，市中心城区出租车乘客平均候车时间12.49分钟， 90％以上的受访市民表示难以接受如此长的候车时间。
管理体制与机制不顺。国务院“三定方案”没有明确出租车的管理体制，更没有统一的法规。从中央到省、地市的出租车管理部门不一，政出多门，形不成工作的统一认识与行动。再者，宁波市出租车管理力量不足，编制体制也欠合理。如武汉、南京及大连等城市都有专门的出租汽车管理部门，浙江省的杭州、台州等市也加强了对出租车管理的体制建设，形成了行政许可、执法、培训、日常管理统一体系。而宁波市只是在市公管处设有一个9个人的出租车管理科。面对从业人员素质偏低、流动性大、个体利益驱动性强的全大市5000余辆的出租车队伍，管理力量明显不足。同时，由于投诉举证要求较高，尤其是对拒载投诉，要求投诉乘客提供书面证据，执法的时效性就大打折扣，有效投诉和投诉处理率就较低。2006年投诉出租车拒载2859件，最终能够认定的只有30件。2007年下半年，有效投诉和投诉处理率有了明显提高, 有效投诉处理率达到了98%。
（四）法规意识薄弱，管理力量不足
城区近万名出租车从业人员中，近一半人员的文化程度是初中以下学历，法规意识比较淡薄。尽管行业管理部门已注重强化教育，但还必须要有个学习与工作提高过程。近期，管理部门加大对出租车违规违章行为稽查处罚力度。在机场、车站、码头等重点区域设立出租车管理站，出台《宁波市出租汽车驾驶员客运资格证管理办法（试行）》，实行出租车驾驶员违章计分管理等，但非法营运等违章违规现象时多时少再现。主要是监管力度不足，管理人员力量不够，有关法规也不够完善。例如，行政处罚规定对出租车司机拒载投诉认定必须有两人以上的书面证据，苛刻的出租车违章投诉程序规定往往导致乘客的投诉无法有效查处。出租车公司、个体车主及承包司机违规成本太低，致使他们敢于无视有关法规制度。
三、对宁波市出租车管理及运营的一些思考
（一）加快修改《条例》,坚持依法治运
《客运出租汽车条例》的修改主要应关注以下几个方面：一是对出租车营运权要逐步从有偿过渡到无偿。要合理确定承包价格，规范承包合同。二是缩短经营期限，建议与车辆使用年限一致为5年。车辆退出，营运权即收回，重新配置投放，形成良性循环。三是对有偿使用的车辆也要限制转让。如规定经营满二年以上方准转让，并设定转让条件，转让前必须经评估机构评估等，以遏制私下炒卖行为。对无偿使用的禁止转让，因故不能继续经营的，由政府机构收回，私自转让一经发现，立即收回经营权。四是强化行政执法力度。如现场两个执法或管理人员就可确定违章处理事实证据。乘客电话投诉加上GPS轨迹确认，基本可以认定拒载行为成立，拒载两次以上的就取消经营资格。
（二）科学调控运力，推动规模经营
要建立以乘客平均候车时间、日均营业额及出租车站交通流比例为主要决策参数的出租车市场需求与运力供给监控体系，按照供需平衡的原则对宁波市的出租车总量进行控制，适当投放新运力。要注意采用有效的调整出租车与公交车运价比的手段，即适当提高出租车运价，实行拥堵折合计价，降低公交车运价，使更多人优先选择公交出行。要注意利用运力投放和2013年经营期限到期等有利契机，明确政策与市场等导向，鼓励个体出租车经营者走公司化、规模化道路。
（三）完善管理机制，倡导优质服务
从宁波市经济发展和出租车行业管理的实际需要出发，调整、充实、完善出租汽车行业管理体制势在必行。首先，应该科学定编。根据宁波市出租车管理的实际需求，成立宁波市出租汽车管理处，形成出租汽车统一管理系统。第二，按照管理工作任务的需求配足、配强行业管理人员和必要执法装备设施。加强培训，提高执法人员的整体素质与执法能力。第三，要尽快建立出租车管理数据库系统，与公安交通违章管理系统、城管违章管理系统实现联网，对出租车司机、个体出租车、出租车公司的每一个违规违章记录和乘客投诉进行登记、存储、处理，统一纳入服务质量测评系统。第四，要尽快建立并落实一套完善的出租车服务质量考核标准，规范行业管理理念与行为。进一步完善落实出租车市场准入与退出机制，对出租车行业实行全面、系统、持续、公平、公正、公开的服务质量评价，促使整个行业管理上台阶。
（四）制定科学预案，妥善处置隐患
2007年宁波市区货运出租汽车群体性事件给客运出租汽车行业管理敲响了警钟。相比较而言，客运出租汽车经营者私下交易、炒卖现象更突出，情况也更严重。出租车比“货的”的私下交易价格更高、数量更多，对社会和谐的隐患影响面更大。因此，及早制定宁波市城区出租汽车经营权到期稳定工作预案显得十分迫切和重要。要深入进行法规宣传，加大政策导向，组织落实稳定有效举措。要注重按照“尊重历史，平稳过渡”的原则，积极妥善地处理原有市场主体继续经营问题。根据新的市场准入制度，对现有经营户经营期满后，根据经营期内的服务质量考评结果，实行择优劣汰。对买断经营的出租车，出租车公司要采用回购或入股的方式明晰产权。要有计划、有步骤地、稳妥地明确经营权、使用权、所有权工作，从根本上消除行业不稳定的隐患。
（五）重视南站窗口，落实综合管理
南站是宁波市经济改革开放的重要窗口。根据宁波市政府《批转海曙区政府关于南站区域市级管理机构下放实施方案的通知》（甬政发〔2007〕110号）文件精神，各有关部门要加派精干力量，配备齐全必要的设备设施，积极参与南站区域的综合管理。南站区域综合管理办公室应建立各种规章制度，加强内部管理，有效融合各方执法力量。市级有关部门及海曙区政府应加强对南站综合管理工作的考核和支持，使南站成为和谐有序行政执法的模范地区。